Đánh giá dự án đầu tư xây dựng công trình mở rộng kênh Tân Thành - Lò Gạch giai đoạn 2

Đánh giá dự án với mục tiêu chính là nhằm xem xét các kết quả đạt được của Dự án sau khi hoàn thành so với các mục tiêu đã đề ra trong giai đoạn lập và phê duyệt dự án, trên cơ sở đó rút ra bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý đầu tư nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả đầu tư. Trong bài viết, tác giả trao đổi và thảo luận nhằm nâng cao hiệu quả của công tác đánh giá kết thúc dự án đầu tư thủy lợi.

1. Đặt vấn đề

Đánh giá dự án đầu tư là quy định bắt buộc đối với các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và có thời gian thực hiện dự án từ 3 năm trở lên theo quy định tại Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ.

Đánh giá dự án đầu tư bao gồm một số nội dung chính là: (a) Đánh giá quá trình chuẩn bị đầu tư dự án; (b) Đánh giá quá trình thực hiện dự án: hoạt động quản lý thực hiện dự án; kết quả thực hiện các mục tiêu của dự án; các nguồn lực đã huy động cho dự án; các lợi ích do dự án mang lại cho những người thụ hưởng và những người tham gia; các tác động của dự án; tính bền vững và các yếu tố bảo đảm tính bền vững của dự án; (c) Các bài học rút ra sau quá trình thực hiện dự án và đề xuất các khuyến nghị cần thiết. Mục tiêu chủ yếu của đánh giá kết thúc đầu tư là nhằm xem xét các kết quả đạt được của dự án, rút ra các bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý đầu tư xây dựng.

Công tác đánh giá kết thúc dự án đầu tư ở nước ta còn khá mới mẻ, nên việc triển khai thực hiện còn gặp nhiều khó khăn cả về phương pháp phân tích, đánh giá và tổ chức thực hiện, đặc biệt là các dự án thủy lợi. Khó khăn trong đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án là đánh giá các tác động, hiệu quả của dự án tới vùng được hưởng lợi và đối với kinh tế xã hội và môi trường, vì hầu hết các dự án thủy lợi đều phục vụ đa mục tiêu. Bởi vậy các tổ chức cá nhân thực hiện phải có trình độ nghiệp vụ và kinh nghiệm tốt mới mang lại kết quả tốt.

Trong bài báo này chúng tôi trao đổi và thảo luận về một số nội dung liên quan đến phương pháp đánh giá kết thúc dự án đầu tư thủy lợi nhằm góp phần nâng cao chất lượng của công tác đánh giá, góp phần hoàn thiện phương pháp đánh giá dự án.

2. Cơ sở lý luận chung về phương pháp đánh giá kết thúc đầu tư dự án thủy lợi

Đánh giá kết thúc dự án là đánh giá một cách có hệ thống và khách quan cả quy trình thực hiện dự án từ giai đoạn lập dự án, phê duyệt dự án, triển khai thực hiện dự án và các kết quả đạt đạt được của dự án. Mục đích chính của đánh giá là thực hiện đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu đã đề ra, hiệu quả đạt được, các tác động ảnh hưởng và tính bền vững của dự án.  Khi kết thúc quá trình đánh giá phải trả lời được một số câu hỏi như sau:

Nội dung đánh giá đã được hướng dẫn tại Thông tư số 13/2010/TT-BKH. Thông qua đánh giá, rút ra bài học kinh nghiệm cho công tác chuẩn bị đầu tư; tổ chức triển khai thực hiện dự án nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng.

Các nội dung chính trong đánh giá kết thúc dự án đầu tư đó là:

Thứ nhất, đánh giá kết quả thực hiện các nội dung đã được phê duyệt thông qua đánh giá nêu rõ kết quả và mức độ đạt được các nội dung đã được phê duyệt như mục tiêu, quy mô đầu tư, tổng mức đầu tư, tiến độ thực hiện và chất lượng.

Thứ hai, đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội so với mục tiêu của dự án nhằm phân tích, tính toán lại các chỉ tiêu hiệu quả về tài chính và kinh tế xã hội của dự án sau khi hoàn thành, so sánh với các chỉ tiêu đưa ra trong báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo đầu tư để đánh giá mức độ hiệu quả thực tế so với tính toán trong báo cáo đầu tư.

 Khi đánh giá cần lưu ý, phân tích kinh tế và tài chính đều cùng sử dụng đơn vị tiền tệ để xác định chi phí và lợi ích, nhưng cần phân biệt sự khác nhau cơ bản giữa phân tích phân tích kinh tế và phân tích tài chính là cách tính toán chi phí và lợi ích.

Chi phí tài chính là toàn bộ chi phí cần thiết cho việc hình thành dự án và được tính bằng giá tài chính (giá tài chính bao gồm cả nghĩa vụ tài chính phải nộp cho Nhà nước và các chính sách của Nhà nước như thuế, phí, chính sách trợ giá,...) thông thường được lấy theo giá thị trường. Lợi ích tài chính là toàn bộ lợi ích dự án mang lại được tính theo giá tài chính.

Chi phí kinh tế là chi phí được tính bằng giá kinh tế (giá kinh tế là giá tài chính sau khi đã loại bỏ thuế, phí, trợ giá,...). Lợi ích kinh tế là toàn bộ lợi ích do dự án mang lại đối với nền kinh tế, được tính theo giá kinh tế (là giá đầu ra của dự án có xét đến các điều kiện trao đổi hoặc không trao đổi trên thị trường quốc tế).

Các dự án phát triển thủy lợi đều là đa mục tiêu phục vụ sản xuất nông nghiệp, dân sinh kinh tế xã hội và môi trường, được xếp vào đầu tư cơ sở hạ tầng (đầu tư công). Trong đánh giá hiệu quả của dự án thủy lợi cần đánh giá cả lợi ích tài chính, lợi ích kinh tế xã hội. Lợi ích tài chính của dự án thủy lợi thường xem xét lợi ích tăng thêm trong sản xuất nông nghiệp/hoặc nuôi trồng thủy sản của nông hộ trên một đơn vị diện tích. Đây là chỉ tiêu để đánh giá mức độ dự án mang lại đóng góp cho tăng thu nhập của các hộ dân thuộc vùng dự án cũng như đóng góp cho mục tiêu xóa đói giảm nghèo của Chính phủ.

Chi phí của dự án thủy lợi thường bao gồm các thành phần chi phí:

(i). Chi phí xây dựng ban đầu: Chi phí xây dựng ban đầu tính toán bằng tổng chi phí xây dựng thực tế các năm xây dựng và quy đổi về năm đánh giá kết thúc dự án (chi phí thực  tế sau khi quy đổi).

(ii). Chi phí quản lý và vận hành: Chi phí quản lý vận hành có thể lấy bằng chi phí quản lý vận hành của công trình tương tự trong vùng hoặc theo tỷ lệ chi phí tổng chi phí xây dựng. Chi phí quản lý vận hành có thể lấy từ 3-5% tổng chi phí xây dựng thực tế sau khi quy đổi, đối với công trình tưới tiêu bằng động lực và bằng từ 1-3% tổng chi phí xây dựng thực tế sau khi quy đổi đối với công trình tưới tiêu đối với dự án hồ chứa, tưới tiêu bằng tự chảy.

(iii). Chi phí sửa chữa lớn: Tính bằng mức từ 10-15% chi phí xây dựng công trình thực tế sau khi quy đổi về năm đánh giá kết thúc dự án, và cứ 10 năm sửa chữa lớn 1 lần.

Các lợi ích và chi phí cần được xem xét trong trường hợp có dự án và không có dự án (cần lưu ý là khác với trường hợp trước và sau dự án). Giả sử lợi ích ban đầu tại thời điểm xem xét trước khi có dự án là b0 nếu không có dự án trong khoảng thời gian t1thì lợi ích tăng thêm là (b1-b0) (do các tác động khác), còn nếu có dự án thì lợi ích là (b2-b0). Đường AC biểu thị đường lợi ích trong trường hợp không có dự án và đường AD biểu thị lợi ích trong trường hợp có dự án. Vì vậy lợi ích tăng thêm mà dự án mang lại xét trong khoảng thời gian từ 0 đến t1:

Hình 1. Lợi ích tăng thêm trong trường hợp có dự án

Để lượng hóa được lợi ích mà dự án mang lại cần điều tra khảo sát thu thập số liệu thực tế của các đối tượng trong vùng hưởng lợi. Ví dụ năng suất lúa, cây hoa màu, cây công nghiệp tăng lên do chủ động nguồn nước tưới, năng suất và sản lượng các loại thủy sản nuôi trồng tăng lên do nguồn nước cung cấp được đầy đủ và chất lượng tốt hơn, hoặc diện tích phục vụ tưới tăng lên khi có dự án.

Khó khăn khi lượng hóa lợi ích là sự biến động của lợi ích, với kể cả khi không có dự án, lợi ích cũng có xu hướng tăng thêm nhờ tác động của các yếu tố khác như phân bón, giống, khoa học kỹ thuật,... làm gia tăng lợi ích. Để loại trừ các ảnh hưởng này khi đánh giá dự án thường sử dụng vùng kiểm chứng hay còn gọi là vùng tương tự. Vùng kiểm chứng thường là vùng lân cận và có những đặc điểm tương tự với vùng dự án nhưng không được hưởng lợi từ dự án hoặc không chịu tác động của dự án. Việc chọn vùng kiểm chứng là rất quan trọng nếu lựa chọn không thích hợp sẽ dẫn đến những sai lệch khi tính toán lợi ích dự án.

Khi đánh giá lợi ích của dự án thường phân thành hai nhóm lợi ích có thể lượng hóa được và nhóm lợi ích không lượng hóa được:

-  Những lợi ích có thể xác định và lượng hóa được: (i) sản lượng và thu nhập tăng lên trong sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản; (ii) sản lượng điện thu được từ phát điện; (iii) giá trị tăng thêm từ cấp nước phục vụ công nghiệp, đô thị; (iv) giá trị sản lượng tăng lên nhờ phát triển du lịch; (v) sản lượng hàng hóa lưu thông tăng lên nhờ phát triển hệ thống giao thông đường thủy; (vi) giá trị sản xuất nông nghiệp và các sản phẩm khác được đảm bảo không bị mất do ngập lũ, nhiễm mặn,...

- Những lợi ích không lượng hóa được: (i) người dân được tiếp cận tới nguồn nước tốt hơn nên sức khỏe được cải thiện; (ii) các hộ hưởng lợi từ việc tham gia vào phân phối sản phẩm nông nghiệp; (iii) bảo vệ tài sản và sản phẩm nông nghiệp, cải thiện điều kiện sống, tiếp cận với giáo dục và chăm sóc sức khỏe trong mùa lũ thông qua công tác bảo vệ và tiêu thoát nước; (iv) tỷ lệ việc làm trong các hạng mục xây lắp công trình của dự án tăng lên; (v) nâng cao công tác quản lý và quy hoạch tại vùng (các tỉnh và hộ dân),...

Ngoài việc đánh giá cao lợi ích mà dự án mang lại tác động của dự án cần đánh giá tới ngành và vùng liên quan phát triển kinh tế, xã hội, môi trường như thúc đẩy phát triển sản xuất nông nghiệp và các ngành kinh tế khác; Đối với xã hội đó là tạo thêm việc làm cho lao động nông thôn, ổn định sản xuất, góp phần xóa đói giảm nghèo; Đối với môi trường của dự án là cải tạo nguồn nước và mang lại môi trường tốt hơn cho vùng dự án, chất lượng nguồn nước.

Đánh giá tính bền vững của dự án: Cần xem xét dự án đầu tư có phù hợp với quy hoạch và kế hoạch phát triển của vùng hay không, dự án sau khi được hoàn thành có cùng với các chương trình, dự án khác góp phần thúc đẩy phát triển vùng, khu vực hay không, dự án có ảnh hưởng lớn tới môi trường của vùng hay không. Hơn nữa yếu tố quan trọng để đảm bảo tính bền vững của hệ thống công trình thủy lợi là công tác tổ chức quản lý khai thác dự án sau khi hoàn thành nhằm đảm bảo tính bền vững về kỹ thuật và tài chính cho tổ chức quản lý khai thác công trình.

3. Một số kết quả chính về đánh giá kết thúc dự án đầu tư xây dựng công trình mở rộng kênh Tân Thành – Lò Gạch giai đoạn 2, tỉnh Đồng Tháp và Long An

Dự án đầu tư xây dựng công trình Mở rộng kênh Tân Thành – Lò Gạch giai đoạn 2, tỉnh Đồng Tháp và Long An (gọi tắt là Dự án kênh Tân Thành – Lò Gạch) là công trình kiểm soát lũ thuộc vùng Đồng Tháp Mười. Các hạng mục của dự án bao gồm đào kênh, tạo nền dân cư, đắp đê bao, xây dựng một số cầu qua kênh và tạo đường giao thông thủy bộ trong khu vực. Vùng dự án bao gồm 4 huyện là Tân Hồng và thị xã Hồng Ngự tỉnh Đồng Tháp, huyện Vĩnh Hưng và Tân Hưng tỉnh Long An. Dự án được triển khai thi công từ năm 2001 và kết thúc vào tháng 12/2010.

Sau khi đánh giá kết thúc dự án có thể rút ra một số nhận xét như sau:

a.  Đánh giá mức độ đạt được các mục tiêu của dự án:

Qua khảo sát điều tra, đánh giá các kết quả đạt được của dự án khi hoàn thành được so sánh với nhiệm vụ được đề ra trước khi xây dựng dự án như trong Bảng 1. Qua Bảng 1 cho thấy các kết mục tiêu của dự án đều cho kết quả đạt được tương đối tốt. Tuy nhiên, do mới đưa vào vận hành nên công trình chưa phát huy hết lợi ích của công trình. Vì vậy, về lâu dài công trình sẽ phát huy hiệu quả về kinh tế - xã hội rất lớn tới người dân vùng hưởng lợi trực tiếp từ công trình.

Bảng 1. Bảng so sánh kết quả đạt được với mục tiêu của công trình

b. Đánh giá hiệu quả kinh tế tài chính của dự án:

Tổng chi phí vốn đầu tư để thực hiện dự án (K): lấy theo số liệu giải ngân thực tế từng năm (từ năm 2001 đến 2010).

Chi phí quản lý vận hành và sửa chữa lớn hệ thống được xác định theo phương pháp kinh nghiệm. Các khoản chi phí này được giả thiết như sau:

- Chi phí quản lý vận hành hệ thống hàng năm bằng 1,5% tổng chi phí vốn đầu tư (CQLVH)

- Chi phí sửa chữa lớn, thay thế thiết bị lấy bằng 10% tổng chi phí vốn đầu tư (10năm sửa chữa 1 lần) (CSCL).

Tổng chi phí (C) = K + CSCL + CQLVH

Bảng 2. Tổng hợp chi phí đầu tư và quản lý vận hành hệ thống công trình

Tổng hợp các lợi ích có thể lượng hóa của dự án bao gồm:

- Lợi ích thu được do bán nền nhà cho các hộ dân trên cơ sở của các tuyến dân cư được tạo thành.

- Lợi ích tăng thêm trong sản xuất nông nghiệp nhờ có dự án.

Bảng 3. Lợi ích tài chính tăng lên cho mỗi ha của nông hộ không có và có dự án

Chi phí và lợi ích kinh tế trong trường hợp có và không có dự án được tính toán cho từng loại hình canh tác sản xuất nông nghiệp trong phạm vi vùng hưởng lợi. Những hàng hóa có thể trao đổi trên thị trường quốc tế, ví dụ gạo, cá, tôm được đưa vào tính toán cho giá kinh tế. Đối với các sản phẩm có thể xuất khẩu thì giá cơ sở sẽ là tính theo giá xuất khẩu tại cảng Sài Gòn và chiết tính khác khoản chi phí khác và quy về giá mặt ruộng. Các nhập lượng trong quá trình sản xuất phải nhập khẩu, ví dụ các đầu vào như đạm, lân, kali thì sử dụng giá nhập khẩu và tính chuyển các khoản chi phí khác để có giá kinh tế các đầu vào đạm, lân, kali lượng tại mặt ruộng để đưa vào tính toán các chỉ tiêu hiệu quả kinh tế của dự án.

Khi tính toán lợi ích và chi phí để tính lợi ích tăng thêm của dự án cần quy về một thời điểm xác định. Do vậy, khi phân tích chuỗi giá trị trong quá khứ cần xem xét sự biến động giá theo thời gian sử dụng hệ số chuyển đổi giá. Bảng 4 trình bày cách tính hệ số chuyển đổi giá từ năm 2000 đến năm 2010 (lấy năm 2010 làm năm tính toán với hệ số chuyển đổi bằng 1).

Bảng 4. Hệ số chuyển đổi giá để tính lợi ích tăng thêm của dự án  

Kết quả tính toán hiệu quả kinh tế với hệ số nội hoàn kinh tế EIRR = 15,09%, lớn hơn so với giá trị tính toán trong nghiên cứu khả thi (EIRR = 14,58%); giá trị hiện tại ròng NPV = 53.994,43 triệu đồng, cao hơn giá trị tính toán trong nghiên cứu khả thi (ΔNPV = 74,55 triệu đồng); tỷ số lợi ích trên chi phí B/C = 1,26 cao hơn so với giá trị tính toán trong nghiên cứu khả thi (B/C = 1,15). Do vậy có thể kết luận rằng dự án đầu tư đạt hiệu quả kinh tế và có hiệu quả cao hơn trong thực tế so với đánh giá trong nghiên cứu khả thi.

a. Một số tác động tích cực chính của dự án:

- Sau khi dự án được hoàn thành, hệ thống đã cấp nước, thau chua phèn để đảm bảo trồng được 2 vụ lúa và một phần diện tích trồng được 3 vụ lúa/năm. Năng suất lúa ở vùng dự án tăng đều ở các vụ từ năm 2000 đến 2010. 

- Công trình việc dẫn nước ngọt vào sâu hơn trong nội đồng, mực nước mùa kiệt cao hơn, tiêu thoát tốt hơn, do vậy giảm được chi phí bơm tưới và tiêu, và thu nhập thực tế của dân tăng lên, đời sống kinh tế được cải thiện.

- Giao thông thủy bộ được cải thiện nên việc đi lại, lưu thông hàng và các hoạt động kinh tế xã hội không bị gián đoạn, thúc đẩy kinh tế, văn hoá nông thôn phát triển.

- Dự án kênh Tân Thành – Lò Gạch hoàn thành đã góp phần ổn định một bộ phận không nhỏ dân cư nghèo được ưu tiên bố trí trên các tuyến dân cư. Đây là một bước tiến và có tác động lớn tới đời sống của người dân vùng lũ, thay đổi tập quán cũng như cuộc sống lam lũ của nhân dân khi mùa lũ đến.

b. Tác động tiêu cực của dự án:

- Mất đất, đền bù và tái định cư cũng là một hạn chế với nơi có mật độ dân cư cao, giá trị đất đai lớn.

- Có thể xảy ra tình trạng ô nhiễm và dịch bệnh sau lũ tại một số khu dân cư được đê bao bảo vệ.

Kết luận

Đánh giá kết thúc đầu tư các dự án thủy lợi là công việc rất quan trọng và cần thiết. Nó giúp các cơ quan chủ quản đầu tư xem xét lại hiệu quả thực của dự án và có định hướng cho đầu tư tiếp theo. Kết quả đánh giá cũng giúp chủ đầu tư rút ra các bài học kinh nghiệm quản lý nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng.

Để hoàn thiện phương pháp đánh giá kết thúc dự án đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cần hướng dẫn phù hợp với tính chất, đặc điểm của các dự án thủy lợi, đặc biệt là hướng dẫn cụ thể các nội dung và phương pháp đánh giá, phương pháp thu thập, phân tích số liệu,… nhằm góp phần tăng cường và nâng cao chất lượng công tác đánh giá kết thúc dự án đầu tư.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1]. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2010). Thông tư số 13/2010/TT-BKH ngày 02 tháng 06 năm 2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định về mẫu báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư.

[2]. Chính phủ (2009). Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tư.

[3]. Tiêu chuẩn Việt Nam (2009). TCVN 8213: 2009, Tính toán và đánh giá hiệu quả kinh tế dự án thủy lợi phục vụ tưới tiêu.

[4]. Viện Kinh tế và Quản lý Thủy lợi (2010). Báo cáo giám sát đánh giá kết thúc đầu tư dự án Mở rộng kênh Tân Thành - Lò gạch giai đoạn 2, tỉnh Đồng Tháp và Long An.

[5]. AusAID (2010). Monitoring and evaluation procedure – Version 3. Collarboration for Agriculture and Rural Development Program.

[6]. World Bank (2009). Making mornitoring and evaluation system work: A capacity development toolkit. Washington D.C.: The World Bank.

Tác giả: ThS. Trương Đức Toàn, ThS. Nguyễn Tuấn Anh
Viện Kinh tế và Quản lý Thủy lợi

Tạp chí KH&CN Thủy lợi