Nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống tưới - tiêu vấn đề và kỳ vọng

Để nâng cao hiệu quả hoạt động của các hệ thống công trình thủy lợi và tăng cường năng lực quản lý cho các Công ty Quản lý khai thác công trình thủy lợi, trong thời gian qua, Bộ NN&PTNT đã tập trung đầu tư nâng cấp công trình, đào tạo, tập huấn cán bộ công trình thủy lợi trên toàn quốc , từng bước chuẩn hóa công tác quản lý, giám sát, đánh giá hoạt động của các hệ thống tưới tiêu. Trước bối cảnh thích ứng biến đổi khí hậu toàn cầu, trước những thách thức đặt ra cho ngành thủy lợi trong giai đoạn mới, bên cạnh những bài viết của tác giả khác, bài viết này góp phần làm rõ hơn các nội dung chính sách quản lý hệ thống tưới tiêu đã qua kiểm chứng, đề xuất những phát hiện cần quan tâm trong xây dựng chính sách hỗ trợ nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống tưới - tiêu.

I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Tính đến thời điểm tháng 6 năm 2012, hệ thống các công trình thủy lợi đang phục vụ tưới – tiêu cho trên 3 triệu ha đất canh tác với 904 hệ thống tưới - tiêu lớn, nhỏ (tổng giá trị công trình ước tính gần 150 nghìn tỷ đồng)[1]. Từ đặc điểm, điều kiện tự nhiên khác nhau của mỗi vùng miền nên hệ thống tưới cũng được xây dựng hết sức đa dạng để phục vụ cho các phương thức canh tác khác nhau. Đa số được quy hoạch và thiết kế từ những năm 70, 80 thế kỷ trước với các đặc trưng: kênh chính chủ yếu bằng đất, nhiều công trình có chức năng tưới tiêu kết hợp, nhưng do những hạn chế khách quan và chủ quan trong quy hoạch, thiết kế, đầu tư xây dựng, trong quản lý, vận hành bảo dưỡng cùng những tác động bởi thiên tai bão lũ, nên công trình nhanh xuống cấp, hư hỏng công trình.

Quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng trong thời gian gần đây, định hướng sản xuất nông nghiệp phát triển theo hướng tiếp cận thị trường, sản xuất tập trung, phân bố mùa vụ, cơ cấu và quy mô sản xuất nông nghiệp đang thay đổi dẫn đến nhu cầu sử dụng nước cho nông nghiệp và phi nông nghiệp ngày một gia tăng. Những khó khăn do thiếu kinh phí trong nâng cấp, hoàn thiện hệ thống công trình, trong vận hành, bảo trì sửa chữa công trình cùng với việc chưa hoàn thiện cơ chế, chính sách cho công tác quản lý, vận hành, phân phối, điều tiết nước,… dẫn đến các hệ thống tưới tiêu hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu phục vụ đa mục tiêu, linh hoạt và bền vững.

Trước những đòi hòi của thực tế như vậy, trong những năm vừa qua Bộ Nông nghiệp và PTNT đã tập trung đầu tư nâng cấp hoàn thiện công trình các hệ thống tưới tiêu sử dụng vốn ODA và vốn đối ứng trong nước. Cùng với sự phát triển và hoàn thiện cơ sở hạ tầng thủy lợi, nhiều cách tiếp cận khác nhau như: Quản lý tưới có sự tham gia, Quản lý tài nguyên nước tổng hợp, v.v nhằm tăng hiệu quả đầu tư, chuyển từ hình thức “phục vụ” sang hình thức “dịch vụ” nhằm tăng hiệu ích sử dụng nguồn nước và công trình thủy lợi, huy động tối đa sự tham gia của các tổ chức trong quản lý nước để từ đó có thể cải thiện chất lượng phục vụ hướng tới người dùng nước cũng đang được nghiên cứu áp dụng. Các hoạt động củng cố các tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi, hoàn thiện và bổ sung khung chính sách và pháp lý, nâng cao hiệu quả quản lý các hệ thống tưới tiêu nhằm giải quyết được những khó khăn trên đang được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cũng như ngành thủy lợi nỗ lực thực hiện.

Song song với những thành tựu đã đạt được trong phục vụ sản xuất nông nghiệp, các hệ thống tưới tiêu hiện nay vẫn còn nhiều tồn tại như hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, thể chế quản lý chưa hoàn thiện,… đây chính là những vấn đề cần được cải thiện để có thể kỳ vọng cho việc nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống tưới tiêu.

II. NHỮNG VẤN ĐỀ TỒN TẠI

2.1 Vấn đề đầu tư và thách thức về cơ sở hạ tầng

Trong khoảng hai thập niên vừa qua, tổng đầu tư cho hạ tầng thủy lợi luôn chiếm một tỷ trọng rất lớn trong các hoạt động đầu tư của ngành nông nghiệp. Công tác thủy lợi đều hướng tới xây dựng các hệ thống tưới tiêu mà kết quả là sự mở rộng đáng kể của diện tích thâm canh nông nghiệp, thay đổi diện mạo của ngành nông nghiệp trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, trong vị thế xuất khẩu nông thủy sản của Việt nam nhưng điều đó không hoàn toàn có nghĩa tất cả các khoản đầu tư cho ngành thủy lợi đều mang lại hiệu quả, những trở ngại về hạ tầng vẫn chưa hoàn toàn được giải quyết.

Quá trình chuẩn bị các dự án vốn vay trước đây (1994 -2010) được chuẩn bị bởi tư vấn nước ngoài thông qua đấu thầu quốc tế, kinh nghiệm của chuyên gia Quốc tế có ý nghĩa quan trọng đối với việc tiếp cận các nguồn vốn vay và nâng cao trình độ của tư vấn trong nước. Nhưng do hạn chế kinh nghiệm về các vùng dự án, khó tiếp cận địa phương (cản trở về ngôn ngữ) nên công tác khảo sát, quy hoạch, xây dựng dự án còn nhiều bất cập. Vốn cho khâu khảo sát, chuẩn bị dự án, thẩm định, quyết định đầu tư rất hạn chế nên việc khảo sát đại diện vẫn còn xảy ra và dẫn đến Hồ sơ phê duyệt dự án đầu tư khi triển khai thực hiện đầu tư nhiều khối lượng hạng mục còn bị thiếu sót, không phù hợp với thực tế, phải điều chỉnh dự án đầu tư, mất nhiều thời gian[2]. Chưa có sự tham gia và hợp tác chặt chẽ giữa đơn vị quản lý khai thác và đơn vị tư vấn thiết kế trong công tác khảo sát, nhiều tư vấn phụ trong nước thụ động trước các kết luận của chuyên gia nước ngoài dẫn đến quy hoạch xây dựng các công trình nhiều nơi không phù hợp, các công trình được xây dựng chưa sát với nhu cầu thực tế của địa phương. Nhiều hạng mục công trình trên hệ thống đầu tư chưa đồng bộ do thiếu vốn dẫn đến công trình chưa phát huy hết hiệu quả đầu tư.

Vì vậy, cần phải tiếp tục đầu tư nâng cấp, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng thủy lợi, muốn như vậy thì một tầm nhìn cho hệ thống tưới tiêu cần phải được xác định thông qua việc đánh giá hiện trạng, xác định các dịch vụ và yêu cầu vận hành để đáp ứng dịch vụ và đưa ra lộ trình hiện đại hóa của hệ thống để làm cơ sở cho việc thiết kế và nâng cấp hệ thống tưới tiêu. Từ những thành công và các bài học kinh nghiệm của dự ánVWRAP thì các công cụ của FAO (Tổ chức Nông lương Liên hiệp quốc) như RAP, MASSCOTE/MUS rất phù hợp cho công việc này.

2.2 Vấn đề tổ chức và phân cấp quản lý công trình

Tổ chức quản lý: Theo Pháp lệnh quản lý và khai thác công trình thủy lợi, hệ thống tưới tiêu hiện nay do 4 cấp quản lý từ cấp Trung ương đến cấp xã, về Quản lý khai thác trực tiếp do Chi cục thủy lợi chịu trách nhiệm Quản lý nhà nước; Quản lý khai thác và sản xuất được giao cho các Doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích, phạm vi quản lý từ đầu mối đến cống đầu kênh nội đồng; Tổ thủy nông cơ sở quản lý các công trình nội đồng. Nhưng hiện nay quản lý nhà nước của ngành thủy lợi ở cấp tỉnh, nhiều địa phương chưa thành lập công ty Quản lý khai thác công trình thủy lợi, công trình ở cấp huyện được giao cho phòng nông nghiệp hay một phòng chức năng của huyện quản lý, ở xã do cán bộ kiêm nhiệm giao thông-thủy lợi-xây dựng xã phụ trách,…) gây khó khăn trong công tác quản lý và triển khai chiến lược đầu tư, phát triển ngành,…

Mô hình tổ chức quản lý hiện nay ở một số nơi còn chồng chéo, mang tính địa phương, chưa có cơ sở khoa học rõ ràng, còn chồng chéo giữa vai trò quản lý nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh. Do phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau về điều kiện đất đai, thổ nhưỡng, đặc điểm công trình, tập quán canh tác, nhu cầu sử dụng nước của cây trồng, vật nuôi ở từng vùng, miền nên hình thức quản lý ở các cấp rất đa dạng và phức tạp. Cơ chế phân giao trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý công trình, cơ chế giám sát và đánh giá chưa rõ ràng nên khó quy trách nhiệm quản lý cho một đơn vị hay cá nhân nào cụ thể.

Trách nhiệm và quyền hạn trong xử lý các hành vi xâm hại công trình thủy lợi không được phân giao cho đơn vị trực tiếp quản lý mà do nhiều đơn vị có liên quan cùng tham gia gây nên tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, không cương quyết trong xử lý dẫn đến tình trạng xâm hại công trình thủy lợi ngày càng ra tăng.

Về các Doanh nghiệp thủy lợi: Thứ nhất, doanh nghiệp chưa thực sự tự chủ về tài chính, kinh phí được cấp mỗi năm duyệt chi theo báo cáo quyết toán. Cơ chế giá dịch vụ cấp nước của doanh nghiệp không theo cơ chế giá mua bán sản phẩm, dịch vụ cho các hộ dùng nước mà là cơ chế thu theo chính sách do Nhà nước quy định. Các định mức kinh tế - kỹ thuật, định mức chi phí sản xuất, định mức lao động... chưa phù hợp do người lập, thời gian lập không theo kịp sự biến động của giá thành dịch vụ và chi phí sản xuất thực tế từ đó không bảo đảm được cân đối thu chi. Các doanh nghiệp này không chủ động được nguồn vốn trong hoạt động sản xuất, nguồn cấp bù thủy lợi phí là nguồn thu chủ yếu của doanh nghiệp dẫn đến các doanh nghiệp bị động trong điều hành công việc. Khi cần tu sửa công trình hoặc khắc phục sự cố do thiên tai gây ra thì phải qua nhiều cấp giải quyết, chi phí cho công tác quản lý vận hành công trình được các địa phương cấp phát hàng năm thâp hơn nhiều so với nhu cầu thực tế (chỉ tương ứng khoảng 0,5÷1% giá trị công trình) nên doanh nghiệp thiếu kinh phí cho công tác duy tu, bảo dưỡng thường xuyên, không khắc phục kịp thời sự cố xảy ra làm ảnh hưởng đến việc vận hành khai thác công trình. Thứ hai, Các doanh nghiệp chưa hoàn toàn có quyền tự chủ trong việc tuyển dụng, nâng cao năng lực cán bộ, sắp xếp nhân lực, trả lương, các nhiệm vụ này còn phụ thuộc nhiều vào quyết định ở nhiều cấp quản lý. Hoạt động dịch vụ tưới tiêu vẫn bị chi phối và chịu áp lực của chính quyền, doanh nghiệp không có quyền từ chối phục vụ tưới tiêu khi hộ dùng nước không ký hợp đồng hoặc không nộp thủy lợi phí. Doanh nghiệp khó xử phạt đối với các hoạt động/hành vi xâm phạm, gây hại đến công trình,... điều này ảnh hưởng đến hoạt động phục vụ sản xuất của hệ thống.

Về tổ chức hợp tác dùng nước, hiện có khoảng 16.000 tổ chức dùng nước đang hoạt động tại cơ sở trên cả nước, nhưng mô hình tổ chức quản lý chưa được thống nhất, hành lang pháp lý cho việc thành lập, vận hành hoạt động chưa rõ ràng nên hiệu quả hoạt động của các tổ chức này chưa phát huy được hiệu quả mong muốn.

Bằng cách trao sự chủ động cho địa phương và Nhà nước tiếp tục hoàn thiện Khung pháp lý, các chính sách tạo cơ sở cải tiến mô hình tổ chức, doanh nghiệp quản lý khai thác công trình thủy lợi, trong quản lý, vận hành phân phối nước, nhằm tăng chất lượng lượng cung cấp dịch vụ và các hoạt động của IMCs, người sử dụng nước, đảm bảo hệ thống tưới tiêu hoạt động hiệu quả và bền vững. Tăng cường sự tiếp cận các dịch vụ thông qua cải tiến cơ chế quản lý tài chính, theo dõi và đánh giá (M&E). Cơ chế quản lý và phân phối nước theo hướng huy động tối đa sự tham gia của người hưởng lợi, phân định rõ vai trò và trách nhiệm, quyền lợi của các IMCs và WUAs theo nguyên tắc bình đẳng và cùng có lợi thông qua hoàn thiện thể chế và đào tạo nâng cao năng lực các cấp trong quản lý hệ thống tưới tiêu. Thống nhất mô hình tổ chức hợp tác dùng nước, quy định đầy đủ về hình thức tổ chức, cơ sở pháp lý, phân cấp thành lập và quản lý, đánh giá, hướng dẫn điều lệ hoạt động…tạo cơ chế hoạt động cho tổ chức này tiếp tục phát triển.

Phân cấp quản lý công trình: Tính đến thời điểm 6/2012, tại rất nhiều địa phương chưa thể ra được quyết định phân cấp công trình thủy lợi theo Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT[4]. Những địa phương đã thực hiện rà soát và tiến hành phân cấp thì gặp nhiều lúng túng và những quyết định này cũng đang còn phải tiếp tục được hoàn thiện.

Quản lý hệ thống tưới tiêu chưa tuân theo nguyên tắc quản lý hệ thống, quản lý theo ranh giới thủy lực mà vẫn còn đang quản lý theo ranh giới hành chính, khó cho công tác theo dõi đánh giá hiệu quả quan lý khai thác hệ thống. Trên cả nước hiện nay có 110 doanh nghiệp nhà nước quản lý, khai thác công trình thủy lợi, nhiều hệ thống trên cùng một địa bàn được phân chia cho nhiều chủ thể độc lập quản lý, việc quản lý các hệ thống theo địa giới hành chính tồn tại ở hầu hết các địa phương, không phân rõ quy mô, phạm vi trách nhiệm gây khó khăn cho quản lý, điều phối và vận hành phục vụ sản xuất. Những hệ thống, dự án được trung ương đầu tư đã được rà soát quy hoạch, tình toán lại, hướng đến quản lý hệ thống tưới tiêu theo ranh giới thủy lực, nhưng do việc bố trí các công trình kiểm soát, điều tiết nguồn nước chưa đồng bộ và đầy đủ nên việc theo dõi, đánh giá hoạt động quản lý, phân phối nước vẫn chưa thể thực hiện được.

Việc phân cấp quản lý đầu tư theo Nghị định 112/2009 của Chính phủ[3], chủ đầu tư ở cấp huyện được phân cấp phê duyệt và quản lý đầu tư, do năng lực cán bộ thực hiện dự án ở cấp huyện không có đầy đủ kinh nghiệm về công trình thủy lợi dẫn tới chất lượng công trình tưới tiêu được đầu tư nâng cấp, làm mới do địa phương quản lý không đảm bảo chất lượng, nhanh xuống cấp.

Các công trình tưới tiêu được giao cho địa phương quản lý đều nhanh xuống cấp, hiệu quả sử dụng và chất lượng phục vụ tưới tiêu không cao do lực lượng cán bộ quản lý công trình ở cấp huyện và xã còn thiếu, đa phần không có chuyên môn về thủy lợi. Nhiều địa phương do điều kiện địa hình, thổ nhưỡng, tập quán canh tác…, đồng ruộng nhỏ hẹp, phân tán, nên việc áp dụng tiêu chí quy mô công trình, quy mô diện tích cống đầu kênh phụ trách để phân cấp quản lý cho địa phương sẽ khó thực hiện, vì thực tế một khu tưới ở các địa bàn này thường có diện tích nhỏ từ vài ha đến vài chục ha...Ngoài ra, ở nhiều địa phương tổ chức hợp tác dùng nước chưa được củng cố, kiện toàn nâng cao năng lực, một số nơi tổ chức hợp tác dùng nước được thành lập nhưng chỉ tồn tại hoạt động trong thời gian đầu tư của dự án, khi dự án kết thúc các tổ chức này chỉ hoạt động cầm chừng hoặc tan rã, do các hạn chế về con người, tài chính, về cơ chế tổ chức, vận hành hoạt động…

Từ đó, có thể thấy rằng chính sách quản lý và phân cấp quản lý công trình thủy lợi phải được chuyển dịch từ “phục vụ” sang cung cấp “dịch vụ”, cung cấp dịch vụ thống nhất từ hệ thống tới mặt ruộng. Tiếp tục cải thiện công tác quản lý và vận hành các hệ thống tưới tiêu, ở cấp nội đồng chỉ giao cho địa phương quản lý, vận hành phân phối nước, không giao quản lý công trình. Tổ chức hợp tác dùng nước tiếp tục được xây dựng và củng cố, hoàn thiện trên cơ sở phát huy các tổ chức hợp tác sẵn có của địa phương và phát huy vai trò của người sử dụng nước, đảm bảo “đầy đủ các quyền lợi và thực hiện các nghĩa vụ trong việc quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi theo quy định của pháp luật hiện hành” [5] .

2.3 Vấn đề thể chế và chính sách cho đánh giá hiệu quản quản lý hệ thống tưới tiêu

Quá trình phát triển quản lý nước trong lĩnh vực thủy lợi vẫn cho thấy tính bền vững thấp, do các quy định hiện nay để đánh giá mức độ hoạt động hiệu quả hay yếu kém của một hệ thống tưới tiêu, hoặc đánh giá chi phí - hiệu quả đầu tư cho một trường hợp cụ thể là khá phức tạp, đặc biệt là trong vấn đề quản lý nước tưới tiêu và quản lý công trình.

Đối với quản lý nước tưới tiêu: Các đơn vị quản lý khai thác hệ thống tưới - tiêu nhận đặt hàng, giao kế hoạch là “diện tích (ha) hoặc mét khối (m3) được tưới nước, tiêu nước và cấp nước” [6]. Để xác định chính xác đã tưới/tiêu bao nhiêu m3 nước cần phải xây dựng các công trình kiểm soát, đo đạc nguồn nước trong hệ thống tưới tiêu đầy đủ, đồng bộ và chuẩn hóa. Hiện nay nhiều hệ thống còn dùng phao để đo lưu lượng, đa số các hệ thống đều chưa hoàn thiện quy trình quản lý vận hành,...việc hướng dẫn, quy định cho công tác quan trắc và kiểm soát nguồn nước còn chưa thật chặt chẽ. Ví dụ: theo yêu cầu kỹ thuật cần bố trí công trình đo nước, thiết bị đo nước tại “Thượng, hạ lưu cống lấy nước vào hệ thống, cống đập điều tiết (đầu mối và trên kênh), công trình phân phối nước cho từng hộ dùng nước”[7], dễ gây hiểu không chính xác, vì số lượng bố trí công trình này trên hệ thống có thể rất nhiều hoặc rất ít, không tạo thuận lợi cho việc áp dụng. Ngoài ra, việc quản lý, theo dõi, sổ sách ghi chép, số liệu quan trắc, phân phối nước trên hệ thống không được làm đầy đủ và thường xuyên: các số liệu về nước được đo đạc tại các Cụm, Trạm, ghi chép và lưu trữ tại ngay tại Cụm, Trạm và báo cáo về công ty hàng ngày, nhưng các số liệu này mới được lưu trữ ở dạng văn bản ghi chép, chưa có các hướng dẫn hay quy định để các đơn vị quản lý tổng hợp, phân tích, số hóa, tính toán hay sử dụng để xây dựng kế hoạch sản xuất, đánh giá hiệu quả quản lý và vận hành của các cụm trạm, hiệu quả hoạt động của đơn vị[8]…Từ đó hoạt động Quản lý nước tưới tiêu không phản ánh được hiện trạng sử dụng và nhu cầu nâng cao mức thâm canh, hiện trạng cấp nước và hiệu quả sử dụng nước của hệ thống. Công tác theo dõi, đánh giá (M&E) không phản ánh được sự thỏa mãn nhu cầu sử dụng nước, tính kịp thời, công bằng, năng lực phân phối nước trực tiếp tới mặt ruộng/năng lực của hệ thống kênh mương.

Đối với quản lý công trình: theo các quy định, việc“xác định đúng giá trị tài sản” [9] công trình thủy lợi, các thiết bị phục vụ quản lý là tài sản được nhà nước được giao cho doanh nghiệp quản lý trước khi đưa vào quản lý khai thác, hay “hàng năm phải đánh giá hiện trạng công trình, máy móc thiết bị và năng lực hoạt động của công trình, hệ thống công trình,..”[10] để xây dựng kế hoạch đặt hàng, nhưng còn thiếu các hướng dẫn, các tiêu chí, căn cứ để xác định giá trị tài sản hay hiện trạng, hoạt động của công trình, máy móc gây khó khăn cho đơn vị quản lý khai thác công trình trong quá trình đánh giá. Công tác quản lý nhà nước cũng đang gặp lung túng khi không thể đánh giá được mức độ hiệu quả đầu tư, hiệu ích kinh tế và khả năng phục vụ sản xuất của của từng hệ thống tưới tiêu,…đánh giá nhu cầu cho chi phí vận hành, bảo dưỡng để có kế hoạch kinh phí phù hợp.

Nâng cao hiệu ích dịch vụ tưới tiêu, bằng cách thể chế hóa và triển khai áp dụng hệ thống đánh giá định chuẩn (Benchmarking) và các công cụ quản lý, khuyến khích các doanh nghiệp quản lý khai thác công trình thủy lợi đầu tư và sử dụng SCADA trong việc kiểm soát nước trong từng hệ thống tưới tiêu, và chia sẻ dữ liệu thu được một cách công khai, thông qua một hệ thống công nghệ thông tin (IT) hỗ trợ cho việc lập kế hoạch, giám sát, công bố thông tin và phản hồi khách hàng. Nhà nước cần tiếp tục đổi mới hợp đồng cung cấp dịch vụ tưới tiêu thông qua các cơ chế đặt hàng, giao kế hoạch và đấu thầu cạnh tranh trong quản lý và khai thác công trình thủy lợi, thúc đẩy việc chuyên môn hóa trong cung cấp nước theo khối lượng dịch vụ, chuyển giao quản lý cho người sử dụng.

III. NHỮNG KỲ VỌNG

3.1 Đầu tư nâng cấp, hoàn thiện các hệ thống tưới tiêu

Các dự án được đầu tư trong những năm gần đây, ngoài đầu tư xây dựng các công trình cấp bách, các dự án đều hướng đến hoàn thiện các hệ thống tưới tiêu hiện tại thông qua đầu tư đồng bộ từ cấp hệ thống tới nội đồng và các công trình hạ tầng có liên quan, cải thiện khả năng quan trắc và kiểm soát nguồn nước, chất lượng nước thông qua trang bị các phương tiện, tăng cường cập nhật và phân tích cơ sở dữ liệu, lắp đặt các thiết bị đo đạc để giám sát lượng nước cung cấp cho các nhóm sử dụng khác nhau trên hệ thống hỗ trợ công tác quản lý.

3.2 Cải tiến mô hình tổ chức quản lý, nâng cao nhận thức của các tổ chức liên quan trong quản lý và phân phối nước

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã đang từng bước xây dựng chiến lược trung hạn và dài hạn co việc cải tiến và tái cơ cấu ngành thủy lợi nhằm tối ưu hóa hiệu quả phục vụ của công trình thủy lợi. trong đó tập trung vào một số nội dung như: Phát triển thuỷ lợi tưới tiêu, cấp nước phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp – nông thôn và phát triển các ngành kinh tế xã hội, trong đó: Tập trung nâng cấp, hiện đại hoá các hệ thống thuỷ lợi hiện để phát huy và tăng tối đa năng lực thiết kế,… Tiếp tục cải thiện cơ cấu tổ chức, cơ chế quản lý tài chính, tích cực áp dụng, cải tiến mô hình tổ chức hợp tác dùng nước, hoàn thiện thể chế, các hướng dẫn hỗ trợ cho công tác quy hoạch hệ thống tưới tiêu phục vụ ‘dồn điền đổi thừa’ trong xây dựng nông thôn mới, đào tạo nâng cao năng lực các các cấp trong quản lý hệ thống tưới tiêu, nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đầu tư cho dịch vụ tưới/tiêu, cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ tưới tiêu, bảo đảm phát triển bền vững, phù hợp với đặc trưng canh tác và tập quán sản xuất của các vùng khác nhau.

3.3 Hoàn thiện khung pháp lý và các chính sách có liên quan

Trong những năm vừa qua, Nhà nước và Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn đang từng bước, củng cố và hoàn thiện về khung pháp lý và các văn bản hành chính hỗ trợ cho công tác quản lý, khai thác các hệ thống tưới tiêu như: Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi số 32/2001/PLUBTVQH10 ngày 4/4/2001, Nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003; Nghị định 115/2008/NĐ-CP ngày 14/11/2008; Nhằm đồng bộ và thực hiện các nội dung của Nghị định 115/2008/NĐ-CP, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã ban hành, Chỉ thị số 1268/CT-BNN-TL ngày 12/5/2009 về việc tăng cường công tác quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi; Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT ngày 12 tháng 10 năm 2009 Hướng dẫn tổ chức hoạt động và phân cấp quản lý, khai thác công trình thủy lợi; Để thống nhất, hỗ trợ các chính sách trên Thông tư số 11/2009/TT-BTC ngày 21/01/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn đặt hàng, giao kế hoạch đối với các đơn vị làm nhiệm vụ quản lý khai thác công trình thuỷ lợi và quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước làm nhiệm vụ quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi đã phản ánh được hoạt động của các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi thông qua quản lý nguồn nước và quản lý hạch toán tài chính làm cơ sở cấp bù thủy lợi phí. Về quản lý hoạt động, tổ chức doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi: Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập và Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg ngày 06 tháng 10 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước đã tạo hành lang pháp lý

cho việc củng cố và ổn định tổ chức của các doanh nghiệp quản lý khai thác công trình thủy lợi. Quyết định số 2891/QĐ-BNN-TL ngày 12/10/2009 của Bộ trưởng Bộ NN và PTNT Hướng dẫn xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật trong công tác quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi và tiếp theo là Thông tư số 56/2010/TT-BNNPTNT ngày 01 tháng 10 năm 2010 của Bộ Nông nghiệp và PTNT Quy định một số nội dung trong hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi; Thông tư số 40/2011/TT-BNNPTNT ngày 27/5/2011 quy định điều kiện, năng lực của các tổ chức, cá nhân tham gia quản lý, vận hành các hệ thống công trình thủy lợi. Đây là những văn bản quan trọng, đã và đang được áp dụng thời gian qua, tạo cơ sở pháp lý giúp các địa phương, các đơn vị quản lý khai thác công trình thuỷ lợi triển khai đồng bộ các cơ chế, chính sách, đồng thời tăng cường công tác quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi.

Chính sách thuỷ lợi phí mới thực sự là một bước ngoặt trong công tác quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi. Nghị định số 67/2012/NĐ-CP ngày 10/09/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 143/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, Nghị định lần này đã điều chỉnh mức thu phù hợp với chi phí thực tế phát sinh của các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi so với mức thu thủy lợi phí quy định tại Nghị định số 115/2008/NĐ-CP bình quân tăng lên là 1,5 lần, đồng thời thống nhất mức thu thủy lợi phí cũng là mức cấp bù đối với công trình đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước và nguồn vốn ngoài ngân sách Nhà nước, đảm bảo 100% kinh phí miễn thủy lợi phí tăng thêm cho các đơn vị thủy nông trung ương và các địa phương nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương… Theo Thứ trưởng Hoàng Văn Thắng: Với chính sách miễn thủy lợi phí mới này, đây sẽ là một trong những giải pháp tích cực đầu tư công vào nông nghiệp nông thôn, thực hiện chính sách tam nông theo Nghị quyết số 26/NQ-TW khóa 10 của Ban chấp hành trung ương Đảng đồng thời cũng là một trong những nhiệm vụ thiết thực phục vụ cho chính sách an sinh xã hội, có những tác động mạnh mẽ về mặt chính sách vĩ mô nhằm khuyến khích người nông dân ở những vùng còn khó khăn, hạn chế về điều kiện sản xuất tích cực đầu tư hơn cho sản xuất nông nghiệp, chuyển dịch sản xuất từ cây lúa sang các cây trồng vật nuôi khác có hiệu quả kinh tế cao[11] .

Trong những năm 2009-2012 gần 100 tiêu chuẩn kỹ thuật thủy lợi đã được Bộ Nông nghiệp và PTNT chỉ đạo rà soát, bổ sung, nâng cấp, hoàn thiện, xây dựng mới và phổ biến thành các tiêu chuẩn quốc gia nhằm đáp ứng được đòi hỏi phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, hội nhập với kỹ thuật và công nghệ tiên tiến của thế giới cũng như đảm bảo việc thích ứng với thiên tai và biến đổi khí hậu.

Bộ Nông nghiệp và PTNT đang tiếp tục xây dựng, hoàn thiện và ban hành một số văn bản quy định về công tác kiểm tra đánh giá chất lượng cung cấp dịch vụ tưới tiêu, chính sách tạo cơ chế chủ động cho doanh nghiệp trong quản lý, khai thác công trình thủy lợi. Hệ thống đánh giá định chuẩn (Benchmarking) sẽ từng bước thể chế hóa và triển khai áp dụng nhằm kiểm tra đánh giá chất lượng lượng cung cấp dịch vụ và các hoạt động của IMCs, người sử dụng nước dựa trên bộ tiêu chí phù hợp, đảm bảo hiệu quả đầu tư và tăng hiệu ích hoạt động của hệ thống tưới tiêu theo hướng cấp nước phục vụ đa mục tiêu,…

IV. KIẾN NGHỊ

Việc tổ chức lại cơ chế, hoàn thiện khung pháp lý và chính sách để nâng cao hiệu quả quản lý khai khác hệ thống tưới tiêu được xem như là một giải pháp giúp cải thiện tình hình, trong bối cảnh khó khăn chung của ngành thủy lợi thích ứng với biến đổi khí hậu và các yêu cầu phát triển mới. Phải nâng cao nhận thức của các nhà quản lý, cán bộ vận hành công trình, của các đối tượng hưởng lợi/ hộ sử dụng nước nhằm thay đổi thói quen đánh giá hiệu quả sử dụng, phân phối nước bằng sự “bằng lòng” của các địa phương và hộ dùng nước, thay đổi ý thức làm việc phụ thuộc theo tiêu chuẩn và quy định của cơ chế quản lý. Các hoạt động, xây dựng chính sách, đầu tư, quản lý, phân phối nguồn nước phải được quy định, phân quyền cụ thể, được giám sát và đánh giá chặt chẽ, có sự tham ra đầy đủ của các bên có liên quan, các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan quan lý nhà nước, tổ chức quản lý khai thác trực tiếp công trình, các hộ dùng nước hướng tới tăng tính bền vững, hiệu quả trong quản lý hệ thống tưới tiêu và sử dụng nguồn nước.

Tài liệu tham khảo:

[1] Báo cáo Tổng cục Thủy lợi tại Hội thảo Khởi động dự án: Hỗ trợ nâng cao hiệu quả tưới thông qua triển khai chương trình định chuẩn” 6/ 2012

[2] PGS.TS Nguyễn Văn Tỉnh (2012), Quản lý thực hiện dự án ODA thủy lợi (internet)

[3] Nghị định 112/2009/NĐ-CP ngày 14 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ V/v quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình

[4] Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT ngày 12 tháng 10 năm 2009 của Bộ Nông nghiệp và PTNT Hướng dẫn tổ chức hoạt động và phân cấp quản lý, khai thác công trình thủy lợi

[5] Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT ngày 12 tháng 10 năm 2009 của Bộ Nông nghiệp và PTNT Hướng dẫn tổ chức hoạt động và phân cấp quản lý, khai thác công trình thủy lợi

[6] Thông tư số 11/2009/TT-BTC ngày 21/01/2009 của Bộ Tài chính (TT11/2009) hướng dẫn đặt hàng, giao kế hoạch đối với các đơn vị làm nhiệm vụ quản lý khai thác công trình thuỷ lợi và quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước làm nhiệm vụ quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi

[7] TCVN: 8304-2009 Công tác thuỷ văn trong hệ thống thuỷ lợi;

[8] Báo cáo dự án Hỗ trợ nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống tưới tiêu thông qua triển khai chương trình định chuẩn (Benchmarking) - Viện Khoa học thủy lợi Việt nam, 2012

[9] Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi số 32/2001/PL-UBTVQH10 ngày 4/4/2001 của Ủy ban thường vụ Quốc hội

[10] Thông tư số 56/2010/TT-BNNPTNT ngày 01 tháng 10 năm 2010 của Bộ Nông nghiệp và PTNT Quy định một số nội dung trong hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi

[11] Tạo cơ chế để hệ thống thủy nông cơ sở hoạt động tự chủ hơn (Mard-22/08/2012)

Tác giả: ThS. Phạm Chí Trung; ThS. Nguyễn Thị Ánh Tuyết
Trung tâm Đào tạo và Hợp tác Quốc tế

Tạp chí KH&CN Thủy lợi